@SilvanavF
Preparando algunas líneas para el panel sobre debates conceptuales en
torno a gobierno abierto, decidí dejarlas por escrito (no solo como un
ejercicio de reflexión sino también para poder facilitar comentarios y
sugerencias).
A pesar de que existe un cierto consenso sobre el concepto de
"gobierno abierto", no se cuenta con una definición unívoca. A
grandes rasgos, se define por los elementos que la componen pero no hay una
definición acabada como en otras áreas. Se puede decir que, en líneas
generales, el concepto hace referencia a la idea de que los gobiernos deben
estar abiertos al escrutinio público y, por lo tanto, los ciudadanos tienen el
derecho de acceder a todos los recursos necesarios para demandar rendición de
cuentas por sus acciones, junto a la posibilidad de participar en el diseño e
implementación de políticas públicas.
La noción de “gobierno abierto”, si bien se tornó muy popular en la
ultima década, no es un concepto nuevo. Sin necesidad de remontarnos a las
"Consideraciones sobre el Gobierno de Polonia" de Rousseau y la
promulgación de la primera ley de acceso a la información adoptada por el
Parlamento sueco en 1766, se puede decir
que el concepto se encuentra en numerosos documentos, mayormente gubernamentales,
desde mediados del XX. Algunos ejemplos son las menciones a la idea de gobierno
abierto a fines de los 50’ en debates en torno a la sanción de la ley de acceso
a la información (1966) en US. el Informe Danks en Nueva Zelanda en 1980 y el
White Paper de 1993 del Gobierno de UK: "Gobierno Abierto", entre
otros.
A comienzos del siglo XXI, la OCDE definió a los gobiernos abiertos
como aquellos que están dispuestos a escuchar a los ciudadanos y
tomar sus sugerencias a la hora de diseñar e implementar políticas (OECD 2003).
Este resurgimiento vino de la mano de la tecnología como herramienta que
permite colaborar en la producción y publicación de información así como
también la comunicación entre gobierno y sociedad. Junto a ello el lanzamiento
de OGP (Open Government Partnership) y la
popularidad que atrajo, ayudaron a que este concepto estuviera en boca de todos
en los últimos años.
Hasta comienzos del siglo XXI, la idea de apertura y transparencia se
utilizaban, sobre todo en documentos gubernamentales, como sinónimos. Cuando el
concepto se populariza en los primeros años del este nuevo siglo, se comienza a
entender que apertura y transparencia no son sinónimos, aunque la transparencia
es una condición sine qua non para la apertura efectiva de cualquier gobierno.
Varias son los acepciones en torno a las diferencias entre transparencia y
apertura pero, personalmente, entiendo que la idea de apertura, en este
contexto, implica la posibilidad de acción, a diferencia del concepto de
transparencia. En el caso de un gobierno transparente la información es
transferida unidireccionalmente mientras que con la apertura se presume el
establecimiento de un dialogo, es por ello que se suma como pilares a la
participación y colaboración (Orszag 2009).
La producción de literatura académica en relación a la noción de
gobierno abierto frecuentemente se encuentra asociada, aunque no
exclusivamente, con lo analizado en torno a la transparencia y, en particular,
en relación a dos elementos clave: acceso a la información publica y datos
abiertos gubernamentales. El concepto de datos abiertos es, aunque ya no tan frecuentemente,
en algunos casos, confundido con la noción de gobierno abierto (Yu y Robinson 2012). Afortunadamente cada
vez es menor el número de menciones a datos abiertos como sinónimo de gobierno
abierto, aunque, de todos modos, todavía se encuentran algunas.
Esta confusión entre datos abiertos y gobierno abierto viene de la
mano con el auge que ha tomado el concepto de apertura de la mano de la
tecnología. Las TICs han facilitado la participación y la colaboración, mencionadas
anteriormente. La disponibilidad de nuevas herramientas de interacción y
comunicación han permitido el acceso a la información, así como también ha
facilitado la colaboración con los gobiernos con solo prender una computadora o
teléfono. Es por ello que, en parte, el auge de las políticas de datos
abiertos, junto con los desarrollos de la tecnología con fines cívicos, han
producido confusión y mezcla de conceptos, aunque, por otro lado, ha permitido
la difusión de esos conceptos hacia actores que anteriormente no se encontraban
trabajando en ideas como transparencia y
rendición de cuentas.
Esta noción de datos abiertos esta frecuentemente asociada con la idea
de acceso a la información pública (AIP) que le antecedió en términos de
políticas publicas y legislación. La regulaciones que permiten el acceso a la
información pública ha suscitado un gran interés en las últimas tres décadas
entre los académicos (Stubbs 2012 p.42). La velocidad y el enfoque de la
literatura en este tema ha seguido, en gran medida, los patrones de adopción de
la legislación en la materia. Ambos comenzaron a un ritmo lento y, con los
años, el número de leyes así como el volumen de los estudios se han
incrementado desde mediados de la primera década del siglo XXI. Es así que la aceleración en el número de
académicos que han abordado el tema y la diversidad de enfoques presentan una
correlación en el proceso de difusión de la legislación de AIP (Darch y
Underwood 2010, Michener 2010, Berliner 2012, Stubbs 2012, Berliner 2014).
La difusión geográfica de la legislación de AIP en todo el mundo tiene
su correlato en el desarrollo de la literatura sobre el tema. Muchos estudios
de caso de los primeros países en adoptar este tipo de leyes durante el siglo XX
se centran en el desarrollo de estas ideas en las democracias consolidadas entre
los años 1960 y mediados de la década de 1990 (por ejemplo, Estados Unidos, Canadá
, Australia y Nueva Zelanda) junto con un pequeño numero de trabajos
comparativos entre los países que conformaban ese universo.
Durante los 90’ el AIP, que hasta el momento había sido un área predominantemente
impulsada por factores domésticos, irrumpe en la agenda internacional. La
explosión del tema a nivel mundial, que comúnmente se conoce como el
"período de oro" para las organizaciones que trabajan en AIP, tuvo su
correlato en la literatura sobre el tema. Los estudios, a veces impulsados
por “advocates” de sociedad civil, comienzan a centrarse en la necesidad de
establecer estándares internacionales en la materia, y en el área de
transparencia gubernamental en general (Artículo 19 1999, Coronel 2001, Mendel
2003, Neuman 2004 Kranenborg y Voermans de 2005, Banisar 2006).
Para el año 2010, más de 90 países habían aprobado leyes de AIP (mas
de 100 en la actualidad) y, junto con esa difusión legislativa, una nueva ola
de estudios son producidos. Estos estudios no solo cubren un área geográfica
mucho mas amplia sino que también se diversifican los enfoques sobre el tema,
mas allá del marco legislativo que había dominado el área hasta entonces. Esto
fue posible porque autores como Roberts (1998 p.9) y Snell (2001 p.26) habían
comenzado a marcar el camino hacia la ampliación del campo de AIP y la
inclusión de análisis relacionados con cuestiones
de implementación y cumplimiento años antes.
A pesar de que la mayor parte de la literatura sobre AIP todavía está fuertemente
influenciada por un enfoque legalista, los estudios mas recientes incluyen
análisis del contexto social y político como un requisito necesario para
comprender la lógica de la promulgación e implementación de esta leyes (Darch y
Underwood 2010, Hazell y Worthy 2010, Berliner 2011, Stubbs 2012). Todos estos
autores abren nuevas líneas de análisis y proponen futuras líneas de
investigación. Esta nueva generación de académicos comenzaron a incorporar
mayores niveles de diversidad en su relato de la difusión de las leyes de AIP.
Por otra parte, en términos de la literatura sobre datos abiertos gubernamentales
(OGD, por sus siglas en ingles), se pueden observar varias similitudes y
algunas diferencias clave en comparación con la producción académica en el área
de AIP. Por ejemplo, al igual que en la
literatura sobre AIP, los primeros informes sobre OGD proporcionan un visión
bastante “naive” y optimista (Maali et al. 2010. DiFranzo et al. 2011, Hoxha y
Brahaj de 2011, Villazón-terraza y col. 2011, Wang et al., 2011), pero carecen
de un análisis sobre las barreras y riesgos sobre su divulgación y uso (Jansenn
et al. 2012). Esto se relaciona en gran medida al trabajo de muchos “
“evangelistas” en ambas áreas (AIP y OGD). Para que esta disciplina avance se
requiere hacer hincapié en los beneficios y el valor del acceso, en el caso de AIP,
y el uso, en el caso de la OGD desde sus inicios.
Asimismo, se observan mas similitudes entre las primeras etapas de la
literatura sobre AIP y los primeros informes sobre OGD, ya que la mayoría de
los primeros estudios sobre OGD se centraban en casos de países desarrollados,
aunque con una variedad de enfoques mas amplia que los observados en AIP. Algunos
trabajos se han realizado en la UE, centrándose en la relación entre datos
abiertos y la Directiva PSI (Sheridan y Tennison 2010, Kalampokis et al. 2011,
Bates 2012) y en la implementación de estas políticas y su posible impacto (Janssen
2011, de Chiara 2013) en tanto que otros trabajos se centran en el contexto
económico y político subyacente (Ubaldi 2013).
A pesar de que en una primera etapa muchos de los estudios se
centraron en países desarrollados, la evolución hacia otras zonas geográficas
no tardo en llegar con informes sobre el portal de datos en Kenya (Rahemtulla
et al. 2012), otros análisis centrados en una variedad de países de América
Latina (Fumega y Scrollini 2014, Fumega 2014, Scrollini 2014, González-Zapata y
Heeks 2015), así como informes sobre Filipinas (Canares 2014) e India (Agrawal
et al. 2013, Srivastava et al. 2014). Este expansión se debe, en parte, a la
iniciativa de investigación liderada por la Web Foundation y financiada por
IDRC (Davies 2014). La actual Iniciativa Latinoamericana de Datos Abiertos (ILDA)
también ha contribuido a estos nuevos enfoques en la literatura sobre OGD. ILDA
ha proporcionado una primera aproximación de los diferentes aspectos y sectores
relacionados con OGD: datos abiertos en los gobiernos locales (Bonina 2015),
Parlamentos (Belbis 2015), Datos Abiertos y Educación (Khelladi 2015) y Datos
Abiertos y Salud (Pane et al. 2015).
Para no extenderme mas (ya he escrito mas que suficiente para un post)
todos estos estudios recientes demuestran claramente el rápido ritmo en el que
el campo de estudio sobre OGD se está moviendo. En ese sentido, la literatura
sobre OGD, así como la difusión de las políticas, debido a la rápida evolución
de las TICs, se ha movido por etapas similares a las investigaciones de AIP
pero a un ritmo mucho más rápido. Mientras que en el campo de AIP la evolución
desde un enfoque domestico hacia el ámbito internacional requirió décadas, en
el campo de la OGD un proceso similar ha tardado sólo unos pocos años. Esto
conduce a una superposición de etapas en el área de OGD en un corto período de
tiempo. Es por todo ello que la literatura sobre datos abiertos se encuentra en
una etapa similar a la de AIP (los estudios están empezando a centrarse no sólo
en las definiciones y modelos para comprender mejor estas políticas en el mundo
desarrollado, sino también explorar el contexto y los resultados en el mundo en
desarrollo), a pesar de que OGD es un campo de reciente desarrollo.
Es necesario, en este contexto, mencionar que en ambos casos el
estudio sobre las organizaciones de sociedad civil que promueven ambas áreas ha
sido descuidado. En ambos campos se reconoce, superficialmente, el rol clave
que cumplen las organizaciones de sociedad civil en la promoción de estas
agendas pero hasta recientemente, no se ha profundizado en estos actores.
Menciono este punto ya que ilustra la desconexión entre el análisis y la
practica en ambas áreas. Esta desconexión se traduce en el concepto mas general
de gobierno abierto. En todas estas áreas la practica y el análisis no suelen
ir de la mano, en parte por que el desarrollo de iniciativas y los tiempos
académicos no suelen acoplarse muy fácilmente.
Salvo contadas excepciones, las iniciativas en ambas áreas no son
retroalimentadas en la manera que deberían hacerlo. El circulo de
retroalimentación entre iniciativas/políticas y análisis/investigación
raramente puede encontrarse en estas áreas. El desafío es, mas allá de las
mejoras conceptuales y de medición (ambas relacionadas entre si ya que es
difícil medir algo sobre lo que no se tiene precisión conceptual), para nombrar
algunos ejemplos, que los centros de investigación (dentro y fuera de
universidades) puedan conectarse con organizaciones que están implementando
proyectos en la materia. Si no trabajamos para comenzar a cerrar ese gap los
beneficios del análisis académico quedarán para lectura ocasional de unos pocos
(que producen post larguísimos y, por momentos aburridos, como éste) y los
proyectos seguirán centrándose en las urgencias de la coyuntura y las demandas
de donantes y otros actores con poder sobre los que los diseñan y ponen en práctica.
