Algunas ideas para "Debates conceptuales sobre el Gobierno Abierto"

@SilvanavF

Preparando algunas líneas para el panel sobre debates conceptuales en torno a gobierno abierto, decidí dejarlas por escrito (no solo como un ejercicio de reflexión sino también para poder facilitar comentarios y sugerencias).

A pesar de que existe un cierto consenso sobre el concepto de "gobierno abierto", no se cuenta con una definición unívoca. A grandes rasgos, se define por los elementos que la componen pero no hay una definición acabada como en otras áreas. Se puede decir que, en líneas generales, el concepto hace referencia a la idea de que los gobiernos deben estar abiertos al escrutinio público y, por lo tanto, los ciudadanos tienen el derecho de acceder a todos los recursos necesarios para demandar rendición de cuentas por sus acciones, junto a la posibilidad de participar en el diseño e implementación de políticas públicas.

La noción de “gobierno abierto”, si bien se tornó muy popular en la ultima década, no es un concepto nuevo. Sin necesidad de remontarnos a las "Consideraciones sobre el Gobierno de Polonia" de Rousseau y la promulgación de la primera ley de acceso a la información adoptada por el Parlamento sueco en 1766, se puede decir que el concepto se encuentra en numerosos documentos, mayormente gubernamentales, desde mediados del XX. Algunos ejemplos son las menciones a la idea de gobierno abierto a fines de los 50’ en debates en torno a la sanción de la ley de acceso a la información (1966) en US. el Informe Danks en Nueva Zelanda en 1980 y el White Paper de 1993 del Gobierno de UK: "Gobierno Abierto", entre otros.

A comienzos del siglo XXI, la OCDE definió a los gobiernos abiertos como aquellos que están dispuestos a escuchar a los ciudadanos y tomar sus sugerencias a la hora de diseñar e implementar políticas (OECD 2003). Este resurgimiento vino de la mano de la tecnología como herramienta que permite colaborar en la producción y publicación de información así como también la comunicación entre gobierno y sociedad. Junto a ello el lanzamiento de OGP (Open Government Partnership) y la popularidad que atrajo, ayudaron a que este concepto estuviera en boca de todos en los últimos años.

Hasta comienzos del siglo XXI, la idea de apertura y transparencia se utilizaban, sobre todo en documentos gubernamentales, como sinónimos. Cuando el concepto se populariza en los primeros años del este nuevo siglo, se comienza a entender que apertura y transparencia no son sinónimos, aunque la transparencia es una condición sine qua non para la apertura efectiva de cualquier gobierno. Varias son los acepciones en torno a las diferencias entre transparencia y apertura pero, personalmente, entiendo que la idea de apertura, en este contexto, implica la posibilidad de acción, a diferencia del concepto de transparencia. En el caso de un gobierno transparente la información es transferida unidireccionalmente mientras que con la apertura se presume el establecimiento de un dialogo, es por ello que se suma como pilares a la participación y colaboración (Orszag 2009).

La producción de literatura académica en relación a la noción de gobierno abierto frecuentemente se encuentra asociada, aunque no exclusivamente, con lo analizado en torno a la transparencia y, en particular, en relación a dos elementos clave: acceso a la información publica y datos abiertos gubernamentales. El concepto de datos abiertos es, aunque ya no tan frecuentemente, en algunos casos, confundido con la noción de gobierno abierto  (Yu y Robinson 2012). Afortunadamente cada vez es menor el número de menciones a datos abiertos como sinónimo de gobierno abierto, aunque, de todos modos, todavía se encuentran algunas.

Esta confusión entre datos abiertos y gobierno abierto viene de la mano con el auge que ha tomado el concepto de apertura de la mano de la tecnología. Las TICs han facilitado la participación y la colaboración, mencionadas anteriormente. La disponibilidad de nuevas herramientas de interacción y comunicación han permitido el acceso a la información, así como también ha facilitado la colaboración con los gobiernos con solo prender una computadora o teléfono. Es por ello que, en parte, el auge de las políticas de datos abiertos, junto con los desarrollos de la tecnología con fines cívicos, han producido confusión y mezcla de conceptos, aunque, por otro lado, ha permitido la difusión de esos conceptos hacia actores que anteriormente no se encontraban trabajando en ideas como  transparencia y rendición de cuentas.

Esta noción de datos abiertos esta frecuentemente asociada con la idea de acceso a la información pública (AIP) que le antecedió en términos de políticas publicas y legislación. La regulaciones que permiten el acceso a la información pública ha suscitado un gran interés en las últimas tres décadas entre los académicos (Stubbs 2012 p.42). La velocidad y el enfoque de la literatura en este tema ha seguido, en gran medida, los patrones de adopción de la legislación en la materia. Ambos comenzaron a un ritmo lento y, con los años, el número de leyes así como el volumen de los estudios se han incrementado desde mediados de la primera década del siglo XXI.  Es así que la aceleración en el número de académicos que han abordado el tema y la diversidad de enfoques presentan una correlación en el proceso de difusión de la legislación de AIP (Darch y Underwood 2010, Michener 2010, Berliner 2012, Stubbs 2012, Berliner 2014).

La difusión geográfica de la legislación de AIP en todo el mundo tiene su correlato en el desarrollo de la literatura sobre el tema. Muchos estudios de caso de los primeros países en adoptar este tipo de leyes durante el siglo XX se centran en el desarrollo de estas ideas en las democracias consolidadas entre los años 1960 y mediados de la década de 1990 (por ejemplo, Estados Unidos, Canadá , Australia y Nueva Zelanda) junto con un pequeño numero de trabajos comparativos entre los países que conformaban ese universo.

Durante los 90’ el AIP, que hasta el momento había sido un área predominantemente impulsada por factores domésticos, irrumpe en la agenda internacional. La explosión del tema a nivel mundial, que comúnmente se conoce como el "período de oro" para las organizaciones que trabajan en AIP, tuvo su correlato en la literatura sobre el tema. Los estudios, a veces impulsados ​​por “advocates” de sociedad civil, comienzan a centrarse en la necesidad de establecer estándares internacionales en la materia, y en el área de transparencia gubernamental en general (Artículo 19 1999, Coronel 2001, Mendel 2003, Neuman 2004 Kranenborg y Voermans de 2005, Banisar 2006).

Para el año 2010, más de 90 países habían aprobado leyes de AIP (mas de 100 en la actualidad) y, junto con esa difusión legislativa, una nueva ola de estudios son producidos. Estos estudios no solo cubren un área geográfica mucho mas amplia sino que también se diversifican los enfoques sobre el tema, mas allá del marco legislativo que había dominado el área hasta entonces. Esto fue posible porque autores como Roberts (1998 p.9) y Snell (2001 p.26) habían comenzado a marcar el camino hacia la ampliación del campo de AIP y la inclusión de análisis relacionados con  cuestiones de implementación y cumplimiento años antes.

A pesar de que la mayor parte de la literatura sobre AIP todavía está fuertemente influenciada por un enfoque legalista, los estudios mas recientes incluyen análisis del contexto social y político como un requisito necesario para comprender la lógica de la promulgación e implementación de esta leyes (Darch y Underwood 2010, Hazell y Worthy 2010, Berliner 2011, Stubbs 2012). Todos estos autores abren nuevas líneas de análisis y proponen futuras líneas de investigación. Esta nueva generación de académicos comenzaron a incorporar mayores niveles de diversidad en su relato de la difusión de las leyes de AIP.

Por otra parte, en términos de la literatura sobre datos abiertos gubernamentales (OGD, por sus siglas en ingles), se pueden observar varias similitudes y algunas diferencias clave en comparación con la producción académica en el área de AIP.  Por ejemplo, al igual que en la literatura sobre AIP, los primeros informes sobre OGD proporcionan un visión bastante “naive” y optimista (Maali et al. 2010. DiFranzo et al. 2011, Hoxha y Brahaj de 2011, Villazón-terraza y col. 2011, Wang et al., 2011), pero carecen de un análisis sobre las barreras y riesgos sobre su divulgación y uso (Jansenn et al. 2012). Esto se relaciona en gran medida al trabajo de muchos “ “evangelistas” en ambas áreas (AIP y OGD). Para que esta disciplina avance se requiere hacer hincapié en los beneficios y el valor del acceso, en el caso de AIP, y el uso, en el caso de la OGD desde sus inicios.

Asimismo, se observan mas similitudes entre las primeras etapas de la literatura sobre AIP y los primeros informes sobre OGD, ya que la mayoría de los primeros estudios sobre OGD se centraban en casos de países desarrollados, aunque con una variedad de enfoques mas amplia que los observados en AIP. Algunos trabajos se han realizado en la UE, centrándose en la relación entre datos abiertos y la Directiva PSI (Sheridan y Tennison 2010, Kalampokis et al. 2011, Bates 2012) y en la implementación de estas políticas y su posible impacto (Janssen 2011, de Chiara 2013) en tanto que otros trabajos se centran en el contexto económico y político subyacente (Ubaldi 2013).

A pesar de que en una primera etapa muchos de los estudios se centraron en países desarrollados, la evolución hacia otras zonas geográficas no tardo en llegar con informes sobre el portal de datos en Kenya (Rahemtulla et al. 2012), otros análisis centrados en una variedad de países de América Latina (Fumega y Scrollini 2014, Fumega 2014, Scrollini 2014, González-Zapata y Heeks 2015), así como informes sobre Filipinas (Canares 2014) e India (Agrawal et al. 2013, Srivastava et al. 2014). Este expansión se debe, en parte, a la iniciativa de investigación liderada por la Web Foundation y financiada por IDRC (Davies 2014). La actual Iniciativa Latinoamericana de Datos Abiertos (ILDA) también ha contribuido a estos nuevos enfoques en la literatura sobre OGD. ILDA ha proporcionado una primera aproximación de los diferentes aspectos y sectores relacionados con OGD: datos abiertos en los gobiernos locales (Bonina 2015), Parlamentos (Belbis 2015), Datos Abiertos y Educación (Khelladi 2015) y Datos Abiertos y Salud (Pane et al. 2015).

Para no extenderme mas (ya he escrito mas que suficiente para un post) todos estos estudios recientes demuestran claramente el rápido ritmo en el que el campo de estudio sobre OGD se está moviendo. En ese sentido, la literatura sobre OGD, así como la difusión de las políticas, debido a la rápida evolución de las TICs, se ha movido por etapas similares a las investigaciones de AIP pero a un ritmo mucho más rápido. Mientras que en el campo de AIP la evolución desde un enfoque domestico hacia el ámbito internacional requirió décadas, en el campo de la OGD un proceso similar ha tardado sólo unos pocos años. Esto conduce a una superposición de etapas en el área de OGD en un corto período de tiempo. Es por todo ello que la literatura sobre datos abiertos se encuentra en una etapa similar a la de AIP (los estudios están empezando a centrarse no sólo en las definiciones y modelos para comprender mejor estas políticas en el mundo desarrollado, sino también explorar el contexto y los resultados en el mundo en desarrollo), a pesar de que OGD es un campo de reciente desarrollo.

Es necesario, en este contexto, mencionar que en ambos casos el estudio sobre las organizaciones de sociedad civil que promueven ambas áreas ha sido descuidado. En ambos campos se reconoce, superficialmente, el rol clave que cumplen las organizaciones de sociedad civil en la promoción de estas agendas pero hasta recientemente, no se ha profundizado en estos actores. Menciono este punto ya que ilustra la desconexión entre el análisis y la practica en ambas áreas. Esta desconexión se traduce en el concepto mas general de gobierno abierto. En todas estas áreas la practica y el análisis no suelen ir de la mano, en parte por que el desarrollo de iniciativas y los tiempos académicos no suelen acoplarse muy fácilmente.

Salvo contadas excepciones, las iniciativas en ambas áreas no son retroalimentadas en la manera que deberían hacerlo. El circulo de retroalimentación entre iniciativas/políticas y análisis/investigación raramente puede encontrarse en estas áreas. El desafío es, mas allá de las mejoras conceptuales y de medición (ambas relacionadas entre si ya que es difícil medir algo sobre lo que no se tiene precisión conceptual), para nombrar algunos ejemplos, que los centros de investigación (dentro y fuera de universidades) puedan conectarse con organizaciones que están implementando proyectos en la materia. Si no trabajamos para comenzar a cerrar ese gap los beneficios del análisis académico quedarán para lectura ocasional de unos pocos (que producen post larguísimos y, por momentos aburridos, como éste) y los proyectos seguirán centrándose en las urgencias de la coyuntura y las demandas de donantes y otros actores con poder sobre los que los diseñan y ponen en práctica.